Пояснительная записка и законопроект

Пояснительная записка

к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в целях исключения положений о лицах, выполняющих функции иностранного агента»

English version: Explanatory note to the draft law on the abolition of the legislation on «foreign agents»

Настоящим проектом Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в целях исключения положений о лицах, выполняющих функции иностранного агента», направленным на совершенствование законодательства в сфере функционирования некоммерческих организаций, общественных объединений, средств массовой информации, предлагается исключить из законодательства понятие лица, «выполняющего функции иностранного агента», и сопряженные с этим понятием нормы.

Текущий комплекс законодательства, регулирующий деятельность лиц, «выполняющих функции иностранного агента», одновременно не выполняет заявленную законодателем цель повышения прозрачности и подотчетности некоммерческих организаций, общественных объединений, средств массовой информации и, в силу заложенных в законодательстве дискриминационных норм, противоречит российскому законодательству и взятым на себя Россией обязательствам по соблюдению норм международного права. Сложившаяся за 9 лет правоприменительная практика наносит непоправимый ущерб обществу и интересам государства. Данный законопроект предлагает разрешить сложившуюся правовую коллизию путем изъятия из законодательства соответствующего понятия и приведения всех вытекающих из него законодательных и подзаконных актов в соответствие с российским законодательством и международным правом.

В настоящий момент российским законодательством предусмотрено четыре реестра лиц, «выполняющих функцию иностранного агента»: реестр некоммерческих организаций, средств массовой информации (к которым могут быть отнесены как юридические, так и физические лица), незарегистрированных общественных объединений и физических лиц. Лица вносятся в реестры без предварительного уведомления, во внесудебном порядке.

Понятие «некоммерческая организация, выполняющая функцию иностранного агента» введено в законодательство в 2012 году «с целью обеспечения открытости и публичности в деятельности некоммерческих организаций», для «организации должного общественного контроля» за их работой. В пояснительной записке к соответствующему законопроекту № 102 766-6 отдельно подчеркивалось, что проект «не ухудшает положение некоммерческих организаций, вводя необходимую публичность и транспарентность при осуществлении финансирования российских некоммерческих организаций, участвующих в политической деятельности, из иностранных источников».

Понятие «средство массовой информации, выполняющее функции иностранного агента», введено в 2017 году при обсуждении законопроекта № 275 060-7. Заявленная цель этой поправки — возможность введения «зеркальных мер» в ответ на ограничение в США деятельности «Russia Today» и «Sputnik». При рассмотрении законопроекта авторы поправок выражали надежду, что «случаи применения этого закона будут носить единичный характер». В ходе рассмотрения законопроекта № 345 523-7 было предложено также впервые ввести «понятие физического лица, выполняющего функции иноСМИ, иноагента». Во время рассмотрения законопроекта в Государственной Думе его авторы подчеркивали, что совпадения необходимых критериев будет недостаточно для включения физического лица в реестр, утверждая, что даже «при полном совпадении обоих условий, зеркальность по отношению к воздействию на наши СМИ со стороны иностранных государств тут первична».

Понятия «незарегистрированное общественное объединение, выполняющее функцию иностранного агента» и «физическое лицо, выполняющее функцию иностранного агента» введены в 2020 году в рамках законопроекта № 1 057 914-7. В пояснительной записке указывалось, что «предлагаемые изменения позволят повысить законность и прозрачность в деятельности общественных объединений, некоммерческих организаций и частных лиц, поддерживаемых из-за рубежа и участвующих в политических процессах на территории Российской Федерации». При рассмотрении законопроекта в Государственной Думе один из его авторов назвал предлагаемые меры «деликатно-неагрессивной защитой, потому что категорически этот законопроект ничего не запрещает, просто там сказано: если занимаетесь политической деятельностью, зарегистрируйтесь, скажите об этом и критикуйте власть, если хотите, или, наоборот, поддерживайте систему власти, вы можете это делать. Но надо же быть честными по отношению к своим гражданам».

Таким образом, законодательство о лицах, выполняющих функции иностранных агентов, вводилось и дополнялось с целью повысить прозрачность деятельности «лиц, поддерживаемых из-за рубежа и участвующих в политических процессах» и увеличить контроль со стороны общества за их деятельностью. Одновременно подчеркивался неограничительный подход: что указанные нормы не направлены на ограничение и тем более прекращение деятельности лиц, внесенных в реестр, а в случае с реестром СМИ будет применяться в исключительных случаях, обусловленных внешней политикой Российской Федерации.

На данный момент комплекс законодательства, регулирующего и ограничивающего деятельность лиц, «выполняющего функции иностранного агента», включает более 50 законодательных актов федерального уровня. В ходе многочисленных поправок и новых законодательных инициатив соответствующее понятие было включено в 8 статей Кодекса об административных правонарушениях, 2 статьи Уголовного кодекса РФ.

По данным на 7 декабря 2021 года, в реестре некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, находилось 75 организаций, в реестре незарегистрированных общественных объединений — 3, в реестре СМИ — 103: 27 СМИ, 67 физлиц и 9 юрлиц, созданных физлицами по требованию законодательства.

По данным Судебного департамента Верховного суда, только за четыре года с начала 2017 по середину 2021 года суды первой инстанции выписали НКО и их руководителям штрафы более чем на 30 миллионов рублей по делам, связанных с нарушением требования о маркировке или о невнесении в реестр (19.34 КоАП), средний штраф вырос с 190 тысяч рублей в 2017 году до 350 тысяч рублей в первой половине 2021 года. Всего суды первой инстанции рассмотрели за этот период 229 дел по статье 19.34 КоАП, по 158 делам (69%) вынесены обвинительные постановления, прекращено 25 дел (11%).

29 ноября Роскомнадзор отчитался о том, что с начала года было составлено 920 протоколов об отсутствии маркировки на материалах лиц, включенных в реестр СМИ, выполняющих функцию иностранного агента (ст. 19.34.1 КоАП РФ), сумма наложенных судами штрафов составила более 300 миллионов рублей.

Неоднократно указывалось на проблемы с границами понятий «политическая деятельность», «иностранное финансирование» и иных понятий, являющихся условиями для внесения лиц в реестры. Среди критериев для внесения лиц в реестры «иностранных агентов» — распространение мнений, проведение социологических исследований, участие в международных конференциях, наблюдение на выборах. Объем «иностранного финансирования», необходимого для включения в реестр, не имеет нижнего порога. Не учитывается, были ли указанные средства направлены и использованы именно для осуществления деятельности, признаваемой «политической». Основаниями для признания факта «иностранного финансирования» становились даже переводы между счетами одного и того же физлица.

За время действия законодательства об «иностранных агентах» в реестры «иностранных агентов» попадали правозащитные организации, социально-просветительские инициативы, образовательные и исследовательские проекты, организации, направленные на защиту окружающей среды, защиту избирательных прав, защиту прав женщин, поддержку коренных народов, помощь заключенным осужденным, помощь мигрантам и беженцам, призывникам и военнослужащим, борьбу с коррупцией, занимающиеся профилактикой ВИЧ и наркотической зависимости и другие.

Законодательство об «иностранных агентах» затрагивает и лиц, не внесенных в соответствующие реестры. Так, оно ограничивает деятельность средств массовой информации, не включенных в реестр, так как от них требуется вкладывать ресурсы в отслеживание постоянно изменяющихся реестров: в противном случае они могут столкнуться с многотысячными штрафами и блокировкой доступа к интернет-ресурсу при упоминании лиц, внесенных в реестры «иностранных агентов», без соответствующей маркировки.

Введение в законодательство понятие средства массовой информации, выполняющего функцию иностранного агента, с целью защиты прав российских журналистов и СМИ от давления иностранных государств, на практике приводит к ограничению деятельности российских СМИ, как включенных, так и не включенных в соответствующий реестр.

Анализ правоприменительной практики показывает, что текущее законодательство не приводит к повышению уровня открытости и публичности деятельности соответствующих субъектов права и не создает дополнительных инструментов общественного контроля за их деятельностью. Вводимая законодательством регуляторная нагрузка, в том числе в плане отчетности перед контролирующими государственными ведомствами, для выполнения поставленных целей избыточна, поскольку прозрачность и подотчетность финансирования НКО и СМИ в должном объеме предусмотрена иными законодательными актами. Наоборот, наличие дополнительной регуляторной нагрузки, ограничений на деятельность и серьезные правовые и финансовые последствия в случае нарушения соответствующих норм приводят к стремлению субъектов права реструктуризировать свою активность таким образом, чтобы вообще выйти из-под регулирования законодательства об НКО и СМИ, что приводит к значительному снижению прозрачности в данных сферах деятельности. Эту тенденцию подтверждает статистика ликвидации организаций, попавших в соответствующие реестры, — с 2013 года были ликвидированы юридические лица 98 таких организаций.

Выведение из-под действия законодательства целого ряда субъектов права, таких как объединения работодателей, торгово-промышленные палаты, государственные корпорации и компании, а также созданных ими некоммерческих организаций, делает саму задачу повышения прозрачности и подотчетности в принципе невыполнимой. Именно данные субъекты права занимаются лоббированием узкокорпоративных интересов, в том числе на государственном и политическом уровнях. Данная деятельность должна регулироваться государством для снижения коррупциогенности и конфликта интересов, в том числе государственный контроль необходим в части выполнения соответствующих лоббистских функций в интересах иностранных принципалов. Комплекс законодательства о лицах, «выполняющих функции иностранных агентов», не выполняет данную задачу. Более того, вопреки Гражданскому кодексу РФ понятие «агент» используется в данном случае в отрыве от понятия «принципал», что делает невозможным объективное выявление взаимосвязи между активностью субъектов права и их финансированием, поскольку не предусматривает наличия за финансированием воли «принципала». Соответствующее существенное отличие российского законодательства об «иностранных агентах» от американского «Акта о регистрации иностранных агентов» (далее FARA), который часто приводится в качестве аналога, отмечалось, в том числе, в сравнительно-правовом анализе, представленном на совместном круглом столе Министерства юстиции РФ и Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Правоприменительная практика в сфере регулирования «средств массовой информации, выполняющих функции иностранного агента», показывает, что случаи включения в реестр носят не единичный, а массовый характер и не отвечают заложенному изначально принципу «зеркальности» применения. В соответствующем российском реестре числится 27 СМИ и 67 физических лиц. В американский реестр FARA включены лишь два медиапроекта, аффилированных с российским государством или государственными компаниями: Federal State Unitary Enterprise Rossiya Segodnya International Information Agency и ANO Novosti.

Несмотря на отсутствие цели ограничить деятельность указанных лиц, введенные в законодательство нормы о лицах, «выполняющих функцию иностранного агента», приводят к многочисленным ограничениям их деятельности. Выявленные в ходе анализа законодательства и правоприменительной практики ограничения носят дискриминационный характер.

Согласно Конституции РФ, государство гарантирует равенство перед законом и судом, а также должно обеспечить гарантии равенства прав и свобод человека независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также «других обстоятельств». Это положение соответствует нормам ратифицированных РФ Конвенций: Международного пакта о гражданских и политических правах и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Дискриминация определяется в международном и национальном праве и в судебной практике как неравное обращение в отсутствие объективного или разумного оправдания, законной цели, необходимости и соразмерности. Дискриминация может быть прямой или косвенной. Для прямой характерно намерение дискриминировать лицо или группу, а непрямая дискриминация выглядит как внешне нейтральное положение, критерий или практика, которые де-факто ставят представителей определенной группы в неблагоприятное положение по сравнению с другими. Международные договоры, как и Конституция РФ, предусматривают вмешательство в основные права человека в нескольких случаях, в том числе в интересах национальной безопасности и общественного порядка. Происходить это должно только при соблюдении строгих условий, предусмотренных законом и нуждами демократического общества. Государство при этом должно продемонстрировать, что ограничение необходимо для предотвращения реальной, а не только гипотетической опасности, и что менее серьезные меры будут недостаточны. Помимо удовлетворения насущных социальных потребностей, ограничение также должно быть соразмерным своей цели. Наконец, Конституция запрещает издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а толкование прав и свобод в сторону их отрицания или умаления не может быть допустимо.

Еще в 2015 году расходы на дополнительную отчетность и обязательный аудит для организаций в связи с включением в реестр НКО, выполняющих функцию иностранного агента, оценивались более чем в 270 тысяч рублей в год. Для физлиц включение в реестр СМИ, выполняющих функцию иностранного агента, также сопряжено с финансовыми издержками: это пошлина за регистрацию юридического лица, расходы на аудит и бухгалтерию. Требования отчитываться о деятельности и финансовой активности ведут к нарушениям права на неприкосновенность частной жизни и нарушают один из основных принципов гражданского права — недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (статья 1 ГК РФ). Обязательная маркировка о включении в реестр ставит лиц, включенных в реестры, в неравные условия с иными субъектами права: по буквальному смыслу законов они лишены возможности использовать Twitter, обязаны сопровождать маркировкой объявления, дипломные работы, заявления о зачислении ребенка в школу, частные сообщения в социальных сетях и родительских чатах, процессуальные документы во время судебного заседания и так далее.

Организации, включенные в реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента, исключаются из реестра социально-ориентированных НКО — исполнителей полезных услуг и, как следствие, лишаются приоритетной государственной поддержки. Такие НКО сталкиваются также с запретом на участие в конкурсах на региональные и муниципальные гранты. Включение в реестр является основанием для исключения организации из Федерального реестра молодежных и детских объединений, пользующихся государственной поддержкой.

Запрет на выдвижение кандидатов в Общественные наблюдательные комиссии, запреты на выдвижение кандидатов в отдельные наблюдательные и консультативные органы, такие как Общественный совет организаций по защите прав пациентов при Министерстве здравоохранения, муниципальные Общественные советы и Общественные палаты, запрет на проведение антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, запрет для граждан Российской Федерации занимать должности в государственных органах и органах местного самоуправления, необходимость для НКО согласовывать с Минюстом план программ и мероприятий, который министерство может отклонить, формальные и неформальные ограничения для представителей органов власти на контакты со СМИ и НКО, внесенными в реестры лиц, выполняющих функции иностранного агента, потеря рекламодателей для СМИ из-за необходимости маркировать размещаемую рекламу — все это с полной очевидностью ограничивает деятельность организаций и СМИ, затрудняет необходимый для разрешения общественных проблем обмен информацией между обществом и представителями власти и противоречит нормам российского и международного права как явно дискриминационные. Наглядным примером такого дискриминационного регулирования является мораторий на большинство проверок для НКО, введенный в апреле 2020 года в качестве поддержки в период распространения коронавирусной инфекции, который не распространялся на НКО, включенные в реестр выполняющих функцию иностранного агента.

Таким образом, включение в реестры лиц, выполняющих функции иностранных агентов, является неоправданно обременительным: оно сопряжено с ограничением профессиональной деятельности, господдержки и финансирования, созданием дополнительного финансового гнета, нарушением неприкосновенности частной жизни, а для физлиц приводит также к сокращению социальных контактов вплоть до вынужденной эмиграции. С 2012 года после включения в реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента, прекращена деятельность не менее 98 организаций.

Необходимо отметить, что выявленные факты дискриминации и противоречия российскому законодательству не входят в противоречие с решением Конституционного суда от 8 апреля 2014 года. Суд рассматривал лишь отдельные нормы законодательства, вступившие в силу на тот момент, и не анализировал последующие законодательные изменения и правоприменительную практику.

Начиная с принятия соответствующего законодательства в 2012 году на факты непосредственного вреда, наносимого данным законодательством российскому обществу и гражданам России, неоднократно обращали внимание представителями гражданского общества, в том числе 9 лет подряд эти вопросы поднимаются на ежегодной встрече Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека с Президентом Российской Федерации. Ужесточение норм законодательства и резкий рост активности правоприменителя в 2020–2021 гг. значительно увеличили негативные последствия для российского общества, что подтверждается как свидетельствами сотрудников НКО и СМИ, так и их публичной позицией: 242 российских организации и инициативы, в том числе ведущие СМИ и благотворительные фонды, просветительские и гражданские инициативы, — выступили за полную отмену соответствующего законодательства, их требования поддержало более 250 тысяч человек.

Обоснованные опасения быть признанным «иностранным агентом» оказывают сдерживающее воздействие на российское гражданское общество. Тяжесть санкций для физических и юридических лиц, в совокупности с правовой неопределенностью используемых в законодательстве понятий и произвольной правоприменительной практикой, приводят к снижению готовности граждан заниматься общественно полезной деятельностью. Новые требования к отчетности НКО, «выполняющих функции иностранного агента», обязывают их предоставлять контролирующим органам персональные данные частных доноров и участников мероприятий, что противоречит российскому законодательству о защите персональных данных и неминуемо приведет к отказу граждан России от участия в деятельности общественных объединений.

Негативное воздействие текущего законодательства на гражданское общество не ограничивается собственно дискриминационными ограничениями субъектов его регулирования. В 2021 году руководители более 50 благотворительных фондов обращали внимание президента и Минюста на тот факт, что правовая неопределенность соответствующего законодательства ставит под угрозу их деятельность. На фонды, как и на НКО, «выполняющие функции иностранного агента», распространяется норма о сборе персональных данных своих жертвователей, что ставит непреодолимые препятствия при подаче соответствующей отчетности. Кроме того, отсутствие четкого разграничения в законодательстве между политической и благотворительной деятельностью ставит под угрозу попадания в соответствующий реестр любую НКО в России, вне зависимости от сферы деятельности.

Воздействие законодательства и правоприменения в области регуляции «средств массовой информации, выполняющих функции иностранного агента» выходит далеко за рамки собственно обеспечения прозрачности и подотчетности соответствующих лиц. Прежде всего, ограничение деятельности соответствующих СМИ непосредственно ограничивает права граждан на доступ к информации и противоречит таким образом как Конституции России, так и федеральному закону о СМИ. Кроме того, с серьезными правовыми и финансовыми последствиями соответствующего законодательства сталкиваются все российские СМИ: требование о маркировке любых лиц, включенных в реестры «выполняющих функции иностранного агента», приводит к штрафам СМИ и их руководителей. Негативный эффект, оказываемый данным законодательством на медиаиндустрию, подчеркивают и в профессиональном сообществе: согласно заявлению Альянса независимых региональных издателей, «практика применения закона об „иноагентах“ наносит существенный вред общественной атмосфере, угрожает бизнесу и противоречит принципам права».

Необходимость развития и поддержки гражданского общества и независимых СМИ является неотъемлемой частью государственной политики, что неоднократно подчеркивалось как первыми лицами государства, так и в различных программных документах о развитии государства и общества. Например, в утвержденной указом Президента РФ от 5 декабря 2016 года № 646 Доктрине информационной безопасности подчеркивается, что национальными интересами в информационной сфере является обеспечение информационной поддержки демократических институтов, механизмов взаимодействия государства и гражданского общества. Повышение уровня защиты публичных интересов, обеспечение прав граждан и организаций также указывается в качестве основной задачи государственной программы Российской Федерации «Юстиция».

Текущее законодательство о регулировании «лиц, выполняющих функции иностранного агента» препятствует осуществлению этой политики. Многочисленные ограничения, накладываемые на деятельность соответствующих лиц, в том числе в плане осуществления общественного контроля за деятельностью государственных ведомств, приводят к снижению объема доступной обществу и государству информации о нарушениях прав человека и других правонарушениях, что не может соответствовать государственным интересам по обеспечению законности и безопасности своих граждан. Разрушение сложившихся каналов обратной связи между обществом и властью, в том числе из-за формальных ограничений на вхождение в общественные советы при различных федеральных и региональных ведомствах, запрета на проведение антикоррупционных экспертиз и существующего в ряде регионов ограничения на посещение заседаний законодательных собраний, приводит к снижению как качества законодательных актов, так и принимаемых государственных решений. Ограничение на получение госфинансирования и иной господдержки для субъектов регулирования соответствующего законодательства существенно снижает конкуренцию, а соответственно — снижает и эффективность целевого расходования средств как госбюджета и отдельных ведомств, так и бюджетов регионального и муниципальных уровней.

Ярким примером может служить ситуация с пытками и иными нарушениями прав человека в местах лишения свободы. В соответствии с утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29 апреля 2021 г. № 1138-р Концепцией развития уголовно-исполнительной системы РФ на период до 2030 г. одним из основных направлений совершенствования и развития уголовно-исправительной системы является повышение уровня взаимодействия с институтами гражданского общества, включая обратную связь с гражданами и средствами массовой информации, международное сотрудничество. При этом законодательство о регулировании «лиц, выполняющих функции иностранного агента» значительным образом ограничило взаимодействие властей с институтами гражданского общества, запретив субъектам указанного правового регулирования делегировать своих представителей в общественные наблюдательные комиссии. В результате чего большое количество квалифицированных экспертов не имеет доступа к деятельности по оказанию содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, в вопросах обеспечения благоприятных условий их содержания. Негативным проявлением снижения указанного взаимодействия на практике становятся все более ужасающие сообщения о пытках в местах лишения свободы. Соответствующие поручения уполномоченным ведомствам расследовать факты незаконного воздействия на людей, содержащихся в местах лишения свободы, неоднократно давал Президент Российской Федерации (например, Пр-133, п.9).

Негативные эффекты действия законодательство о регулировании «лиц, выполняющих функции иностранного агента» проявляются и в других сферах государственного управления. Например, сокращение взаимодействия власти с институтами гражданского общества противоречит утвержденной распоряжением Правительства РФ № 410-р от 8 марта 2017 г. Национальной стратегии действий в интересах женщин на 2017–2022 годы, а именно препятствует повышению роли женских общественных организаций и объединений в общественно-политической жизни, так как многие подобные общественные организации и объединения попали под указанное регулирование. Подобные проблемы наблюдаются и в других сферах, например в сфере охраны окружающей среды.

Несмотря на то, что Президент Российской Федерации ежегодно отмечает, что закон «не идеален», и подчеркивает необходимость «проработать» спорные моменты, приводящие к излишним ограничениям и «расширительному толкованию», а в законодательство в этой сфере ежегодно вносятся все новые поправки, дискриминационная правоприменительная практика не только сохраняется, но и расширяется, а количество неопределенных понятий и размытых формулировок, позволяющих применять закон избирательно, растет: границы понятия «политическая деятельность», «иностранное финансирование» и других критериев для включения в реестры лиц, выполняющих функции иностранных агентов, все сильнее размываются, требования для таких лиц неконкретны, в то время как ответственность за их нарушение становится все выше. Все это свидетельствует о том, что отдельные точечные изменения не позволяют решить системные проблемы подхода, заложенного в законодательство об «иностранных агентах» изначально.

Таким образом, анализ правоприменительной практики законодательства об «иностранных агентах» — уже почти десятилетней — показывает, что с помощью этого комплекса законов не удалось достичь указанных целей, а заложенные в нем принципы отсутствия ограничений были явно нарушены. Более того, эти нормы и их реализация на практике и в нормативно-правовых актах противоречат и российскому законодательству, и международному праву, поскольку являются однозначно дискриминационными, необоснованно ограничивают права неопределенного круга юридических и физических лиц и несут глубокие негативные последствия для государства и общества в целом. Предлагаемый законопроект разрешает сложившуюся правовую коллизию и нивелирует негативные эффекты текущего законодательства.

Принятие законопроекта не повлечет дополнительных расходов федерального бюджета и иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Законопроекты

Пояснительная записка

Законопроекты

Основной законопроект

Изменения в УК и УПК

Изменения в КоАП

О законопроекте